Panašumų tarp Lietuvos ir Rusijos beieškant

Pasižiūrėjus, ką savo valstybės tarnyboje paveldėjom iš Sovietų Sąjungos, ne mažiau įdomu, kaip mūsų reformų trajektorija atrodo lyginant su tendencijomis šalyse, turėjusiose panašų palikimą. Taigi, pabandykime pažvelgti į Rusijos situacija (gal kiek netikėtas palyginimas, tačiau rezultatas vertas dėmesio).

 Rusija savo požiūrio į valstybės tarnybą reikėtų ieškoti Rusijos caro 1722 m. įvestose rangų lentelėse (Табель о рангах), kurios ir suformavo vieningą įstatyminę valstybės tarnybos bazę. Kita koncepcija – nomenklatūra, paveldėta iš Sovietų Sąjungos. 1987 m. prasidėjęs ir 1991 m. pasibaigęs Rusijos partinio aparato demontavimas iš esmės nepakeitė veikusio lygiagretaus administracinio aparato. Taigi, nomenklatūros principas tiek, kiek jis nesusijęs su partine kadrų kontrole, išliko. Tai reiškia, kad į pareigas skiriantis asmuo pats atrenka ir paskiria sau pavaldžius asmenis (t.y. yra aišku, kas atsako už kadrų komplektaciją) (Овсянко Д.М., 2003). Rusijos valstybės tarnyba iš pradžių buvo reguliuojama prezidento įsakais, o įstatymas priimtas tik 1995 m. («Об основах государственной службы Российской Федерации»), nauja redakcija 2004 m. ir žinoma daugybė tolimesnių kitų pakeitimų.

Nesileidžiant į smulkmenas, norėtųsi atkreipti dėmesį į pačius ryškiausius panašumus. Taigi – darbo apmokėjimo sistema Rusijoje yra gal ir šiek tiek painesnė, nei Lietuvoje, tačiau jos suminis rezultatas yra stebėtinai panašus į mūsų. Yra kvalifikaciniai rangai (panašiai kaip ir kvalifikacinės klasės), priedas už stažą (tiesa po 5 proc. kas 5 metus) ir keisti priedai (už ypatingas darbo sąlygas iki 200 proc.). Kita vertus net ir bazinis atlyginimas ten formuojamas specifiškai – pareiginė alga beveik lygi baziniam dydžiui, tačiau yra nustatytas ir kiekvienai pareigybei fiksuotas kasmėnesinis skatinimas, kuris gali siekti iki 14 pareiginių algų. Tad čia galima tų algų skaičių palyginti su mūsų koeficientais nuo bazinių dydžių. Bent iš pirmo žvilgsnio – panašumas stulbinantis. Čia norisi prisiminti buvusio GE vadovo J.Welch frazę: parodykite paskatų sistemą ir aš pasakysiu, kaip jūsų organizacija veikia.

Antras vertas dėmesio panašumas – visiškas ir specifinis statutinės tarnybos ir kariškių išskyrimas ir atskiras reglamentavimas. Skirtumas tik vienas – Lietuvoje mokesčių inspektoriai nėra statutiniai (ir neatrodo, kad nuo to kam nors būtų blogiau).

Trečias aspektas – aukščiausių tarnautojų skyrimas. Ten įstatyme aiškiai pasakyta, kad Prezidento ir Vyriausybės skiriamiems asmenims konkursai netaikomi. Taigi, reikia prisiminti, kaip pas mus tokie pareigūnai yra parenkami.

Ketvirtas labai svarbus dalykas – darbo užmokesčio fondas arba tai, kiek kainuoja valstybės tarnyba. Rusijoje principas, kad turi būti skirta tiek biudžeto pinigų, kiek yra etatų labai aiškiai įtvirtinta įstatyme. Pas mus tai daugiau praktikos ir tikėjimo dalykas, nors tikras šeimininkas turėtų priimti tiek žmonių, kiek turi pinigų.

Na ir lieka pridurti, kad tikrai daugelis smulkių aspektų, didelis legalizmas ir orientacija visą sistemą susieti su pareigybe daro minėta sistemą labai panašia į mūsiškę. Tiesa, yra ir reikšmingų skirtumų – mūsų sistemoje neliko atestacijos, kurią pakeitė kasmetinis veiklos vertinimas (nors reikia pripažinti, kad egzistuojanti darbo užmokesčio sistema labiau tiktų atestacijai).

Čia pabaigai norėčiau tik paminėti vieną Rusijos specialisto mintį, kad po karo 1946 -1947 m. dauguma Europos valstybių pirmiausiai sutvarkė savo valstybės tarnybas (buvo priimti atitinkami įstatymai) ir tik po to jos ėmėsi ekonominių reformų. Tad blogai veikianti tarnyba neleidžia Rusijai įvykdyti būtinų pertvarkymų (Овсянко Д.М., 2003).

Kiek sovietinės tradicijos liko mūsų valstybės tarnyboje?

Gal atrodytų ir keista po daugiau nei dvidešimt metų ieškoti, kiek Lietuvoje veikianti sistema yra panaši į senąją Sovietine sistemą. Tačiau nereikia pamiršti, kad Lietuvos valstybė tik kelias struktūras sukūrė nuo pat pamatų, o viešasis administravimas lėtai evoliucionavo paveldėdamas iš ankstesnės sistemos vienus ar kitus elementus.

Taigi, Sovietų Sąjungoje iki 80-ųjų metų kadrų politika buvo visiškai slapta ir apaugusi mitais. Buvo žinoma taip vadinama „nomenklatūros“ sąvoka, kuri paskutiniame Sovietų Sąjungos gyvavimo dešimtmetyje visuomenėje virto sistemos supuvimo simboliu (Архипова Т.Г., Сенин А.С. История государственной службы в России XVIII- XX в.- М. -2001). Nors sąvoką „nomenklatūra“ reikėtų sieti su 1967 m. Sovietų Sąjungos valstybinio darbo ir darbo užmokesčio klausimų komiteto priimtu sprendimu dėl vieningos dirbančiųjų pareigybių nomenklatūros, tačiau iš tikrųjų – Sovietinė nomenklatūra įkūnijo neskaidrią vadovų parinkimo sistemą, kai dėl svarbiausių pozicijų spręsdavo ne organizacijos vadovas, o atitinkami lygiagretūs partiniai padaliniai. Ir ši sistema siekia pačią Sovietų Sąjungos formavimosi pradžią, kai buvo iš vienos pusės stengiamasi surasti bent kiek vieną ar kitą sritį suvokiančių darbuotojų, tuo pačiu ieškant jų tarpe „klasinių“ priešų. Taip 30-ųjų metų pabaigoje galutinai susiformavo hierarchinė sistema, o vietinės respublikinės partijos turėjo ir savo nomenklatūrą. Ši sistema formaliai subyrėjo su pačios komunistų partijos griūtimi ir jos uždraudimu. Pažymėtina, kad dviguba sistema atsispindėjo ir pagrindiniuose personalo valdymo principuose – konkrečias kandidatūras tvirtino centriniai partijos organai, o pareigybes ir darbo užmokestį nustatydavo atitinkama finansų ministerijos komisija. Atranka rėmėsi asmens charakteristika, surinktais vertinimais ir asmens biografijos faktais. Tačiau charakteristikos buvo nagrinėjamos neakivaizdžiai, dažnai pačiam asmeniui apie tai net nežinant. Šiaip atrankos kriterijai rėmėsi kilme, lojalumu sistemai, taip vadinamo organizacinio darbo patirtimi ir, vėliau, turimu išsilavinimu. Tačiau į aukščiausius postus buvo skiriama pagal aukštų partinių veikėjų simpatijas. Galvojant apie Lietuvoje veikiančią atrankos ir karjeros sistemą valstybės tarnyboje, tenka pastebėti, kad bent jau teisiškai su savo be galo decentralizuota žmogiškųjų išteklių sistema esame pakankamai toli nuo nomenklatūrinės Sovietų Sąjungos tradicijos. Tačiau kas galėtų paneigti, kad buvę ir dabartiniai paskyrimai, kurie kaip ir turėtų būti nepolitiniai, ne visada rėmėsi aiškiais, skaidriais ir iš anksto nustatytais atrankos kriterijais. Iš tikrųjų valstybės tarnybos politizavimą demonstruoja ne tiek formalios politinio pasitikėjimo pareigybės, kiek aukščiausių darbuotojų kaita pirmais metais po parlamentinės daugumos pasikeitimo.

Manau, kad nereikia papildomai įrodinėti, kad vadovaujančių kadrų rengimas vyko kartu su atitinkamais partiniais mokymais. Taip pat kaip bebūtų keista, Sovietinė sistema neturėjo vieningų ir aiškių valstybės tarnybą reglamentuojančių įstatymų (kiek aiškiau buvo reglamentuotos karinės ir vidaus reikalų sistemos struktūros). Tad šiandien Lietuvoje stengiantis kiekvienai valstybei dirbančių asmenų grupei nustatyti atskirą teisinį reglamentavimą ar išlaikyti vidaus reikalų sistemos (statutinių) darbuotojų išskirtinumą reikėtų sieti su senąja tradicija.

Remiantis 60-70-aisiais metais pareigas užėmusių 45 Sovietų Sąjungos ministrų ir jų pavaduotojų biografijomis vidutiniškai jie savo poste išbūdavo 18 metų, o 40 proc. jų – net 20 metų. 1988 m. vidutinis SSRS Vyriausybės narių amžius buvo 56 metai (Архипова Т.Г., Сенин А.С. История государственной службы в России XVIII- XX в.- М. -2001). Tiesa, 16-osios Lietuvos Vyriausybės narių amžiaus vidurkis yra 54 metai (lygiai toks, koks yra Ministro Pirmininko amžius). Žinoma, pas mus ministrų kaita net nesilygina su tuometine situacija, tačiau aukščiausių nepolitinių karjeros valstybės tarnautojų pareigybių (ministerijų kancleriai, įstaigų prie ministerijų vadovai ir pan.) atveju ne taip jau labai atsiliekame nuo tuometinės Sovietų Sąjungos.

Kur kas įdomesnis aspektas – tuometinis darbo užmokestis. Iš vienos pusės aukščiausi partiniai veikėjai siekė demonstruoti, kad jų atlyginimas artimas kvalifikuotiems darbininkams. Tačiau tokiu atveju jis tapdavo juokingai mažu. Tad laikas nuo laiko buvo keliamas algų didinimo klausimas, naikinami apribojimai ir nustatomi priedai. Beje, apie vokelius. 40-aisiais metais buvo įvestas vokelis tikrąją to žodžio prasme. Aukštiems veikėjams buvo išduodama taupomoji knygutė, į kurią kas mėnesį pervesdavo maždaug tokio dydžio sumą, kaip ir alga, o minėta suma tik nebuvo apmokestinam, nuo jos nebuvo mokamas partinis įnašas, bet apie ją galimai net nežinodavo šeimos nariai. Taigi, Lietuvoje paplitusi vokelių praktika buvo sukurta ir įteisinta prieš gerą pusšimtį metų Kremliuje. Taip pat reikia pastebėti, kad politiniai veikėjai dar šiek tiek „prisidurdavo“ iš honorarų už įvairius taip vadinamus literatūrinius kūrinius. (čia L.Brežnevas savo produktyvumu turbūt buvo sunkiai aplenkiamas). Vidutinė alga prieš Sovietų Sąjungos subyrėjimą buvo 257 rubliai, o generalinis sekretorius gaudavo 1200 rublių (skirtumas 4,4 karto). Pakankamai įdomu, kad Lietuvos Ministro Pirmininko darbo užmokestis lyginant su valstybės vidutiniu darbo užmokesčiu 2012 m. kyrėsi 5,2 karto. Atrodo, kad pas mus vis dar labai gajus mitas, kad valstybės tarnyboje darbo užmokestis turi būti skaičiuojamas pagal Sovietų Sąjungoje galiojusią logiką. Galiausiai nereikia pamiršti, kad ta sistema leido nieko neturint labai neblogai gyventi, o partinių veikėjų piniginių vienetų perkamoji galia buvo kur kas didesnė nei paprastų mirtingųjų. Taigi, gal tik kovose su privilegijomis per pastaruosius dvidešimt metų pavyko pasiekti apčiuopiamų pergalių.

Apie amžiną ministerijų sekretorių ir viceministrų švytuoklę

Viešojoje erdvėje pasirodžius žinutėms apie ministerijų sekretorius (BNS: Paskirtasis premjeras - už ministerijų sekretorių grąžinimą) norisi pažvelgti į šią amžiną aukščiausių valstybės tarnautojų švytuoklę šiek tiek iš kito taško. Taip jau tradiciškai susiklostė, kad viena dominuojanti partija nuosekliai pasisako už tai, kad aukščiausi tarnautojai būtų politinio pasitikėjimo, o kita – už tai, kad jie būtų karjeros valstybės tarnautojai. Tiesa, realybėje aukščiausi valstybės tarnautojai ministerijose priklauso tiek vienam tipui, tiek kitam, ir po kiekvieno parlamentinės daugumos pasikeitimo keičiasi tik proporcija (1 politinio pasitikėjimo + 3-4 karjeros valstybės tarnautojai vs 3-4 viceministrai + 1 ministerijos kancleris). Reikia pripažinti, kad tokie pokyčiai bent kiek rimčiau valstybės piliečiams ir verslui neatsiliepia, tačiau netiesiogiai demonstruoja tam tikras bendrąsias valdymo problemas, visų pirma tarpusavio pasitikėjimo ir sutarimo tarp politikų ir aukščiausių valstybės tarnautojų trūkumą (žvelgiant iš public service bargains teorijos perspektyvos (C.Hood)).

Noriu iš karto pastebėti, kad abi sistemos turi savo pliusų ir minusų ir yra sutinkamos kitose pasaulio šalyse. Tarkim, anglo-saksų tradicijos šalyse, kurios entuziastingai diegė naujosios viešosios vadybos principus, paprastai ministerijoms (departamentui) vadovauja karjeros valstybės tarnautojas, skiriamas kadencijai, kuris ir atsako už visus biurokratinės mašinos rezultatus. Panaši situacija yra ir Skandinavijos valstybėse. Tuo tarpu Vokietijoje ministrui padeda 2 valstybės sekretoriai (tarnautojai) ir 2 parlamentiniai sekretoriais (politinio pasitikėjimo asmenys). JAV atveju pasikeitus prezidentui keičiasi keli tūkstančiai aukščiausių valstybės tarnautojų. Bet kuriuo atveju, nereikia pamiršti, kad beveik visose šalyse veikia ir politinio pasitikėjimo ministro kabinetas, kurio vadovas daugeliu atvejų yra nemažiau įtakingas už sekretorius ar viceministrus. Jei bandytume pažvelgti į vyraujančias tendencijas, tai tektų konstatuoti, kad per pastarąjį dešimtmetį daugelyje valstybių politinio pasitikėjimo tarnautojų skaičius ir jų įtaka palaipsniui didėjo. Tačiau sveikoms ir stiprioms tarnyboms tai neturi kažkokio neigiamo poveikio, kai tuo tarpu kitur tai kelia labai rimtų problemų.

Grįžkime prie mūsų patirties. 2008 m. viceministrų, kaip politinio pasitikėjimo tarnautojų, pareigybių skaičiaus išplėtimas buvo gan logiškas Vyriausybei, kuri akcentavo permainų siekį. Tarkim ir M.Thatcher Vyriausybėje, kuri kardinaliai pertvarkė Jungtinę Karalystę, pertvarkas įgyvendino premjerės pasitikėjimą turintys žmonės. Čia gal tik būtina pažymėti, kad tie žmonės visų pirma turėjo būti ne tiek konservatoriai, kiek pritariantys radikalioms permainoms. Tačiau kelių viceministrų atsiradimas gan rimtai sujaukė atsakomybės ir atskaitomybės ryšius ministerijų vadovybėje: šiuo metu nėra visiškai aišku, kas vadovauja departamento direktoriui ir kas priima vienus ar kitus sprendimus. Tą sumaištį demonstruoja ir labai nevienalytė ministerijų atstovų pasitarimo (pagrindinis parengiamasis pasitarimas prieš Vyriausybės posėdį) sudėtis, kur vienas ministerijas atstovavo kancleriai, o kitas viceministrai. Žvelgiant iš šio taško, buvusi vieno viceministro ir valstybės sekretoriaus sistema atrodo kur kas lokiškesnė. Tačiau ši sistema turi kitą ydą – ji numatė vieną papildomą hierarchinį valdymo lygį – ministerijos sekretorius. Kadangi Lietuvoje ministerijos yra labai mažos (išskyrus Užsienio reikalų ir Finansų ministerijas), tai papildomas valdymo (atskaitomybės) lygis yra visiškai nepateisinamas iš vadybinio taško. Apskritai gera organizacinė struktūra turi būti kuo „plokštesnė“ ir turėti aiškius atskaitomybės ryšius. Stambiose organizacijose visiškai normalu, kad bet kurio lygio vadovui tiesiogiai atskaitingi yra 7-10 žmonių. Tad 50 žmonių ministerijoje organizaciniu požiūriu užtektų 7 skyrių ir vietos neliktų jokioms tarpinėms valdymo grandims.

Taigi, koks modelis galėtų būti čia pritaikytas? Jei darytume prielaidą, kad tikroji politika – tai pokyčiai, turintys įtakos asmenims už organizacijos ribų, o vadyba – tai vidiniai organizaciniai pokyčiai, skirti padidinti organizacijos efektyvumą ir sustiprinti jos gebėjimus, - tai racionalu būtų, kad pokyčių daliai atstovautų politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojas (pvz. viceministras), o organizacinei daliai – karjeros valstybės tarnautojas (kancleris ar sekretorius). Čia nemažiau svarbu, kad viceministras vadovautų ir visai ministro politinio pasitikėjimo komandai ir turėtų tinkamus vadovavimo gebėjimus. Tuo tarpu karjeros valstybės tarnautojas būtų atsakingas už kasdienę organizacijos veiklą. Žinoma, tai nesprendžia problemos, kai ministerijų tarnautojų karjera dažniausiai baigiasi atsisėdus į departamento direktoriaus kėdę. Čia reikėtų ieškoti taip vadinamos horizontalios karjeros galimybių ir galvoti apie tokį mobilumą skatinančias priemones (pvz. kadencijas). Bet kuriuo atveju visiems būtų lengviau, jei būtų pasiektas sutarimas, kad ministerijos vadovybėje yra vienodas politinio (asmeninio) pasitikėjimo ir karjeros valstybės tarnautojų – vadovų skaičius, simbolizuojantis pokyčių ir pastovumo pusiausvyrą.

Apie prastus vadovus

Gerą vadovą įvertiname tik tada, kai vadovauti ima blogas ir dar blogesnis. Daug yra prirašyti apie tai, kokie turėtų būti geri vadovai. Bet pabandykime pažiūrėti, kaip atskirti blogą vadovą. Nors jų yra pačių įvairiausių tipų, tačiau kai ką jie turi ir bendro. Patys bjauriausi vadovai viešai priekaištauja savo pavaldiniams ir drąsiai pasisavina kitų padaryto darbo nuopelnus. Tačiau yra ir kitų svarbių dalykų. Dažnai jie yra pasyvūs ir apatiški, atrodo lyg būtų pavargę nuo vadovavimo. Tokie žmonės tikrai neįkvepia, o viską, ką daro jų darbuotojai atrodo menka ir nereikšminga. Tačiau dar bjauriau, kai vadovas toleruoja prastą darbo rezultatą. Tokiame kolektyve ilgam įsitvirtina vidutinybės kultas, kuris ne tik kenkia produktyvumui, bet ir užmuša bet kokius inovatyvumo likučius. Bet kuriuo atveju, kiekvienam kolektyvo nariui turi būti aiškūs individualūs tikslai. Prasti vadovai taip pat turi labai miglotą supratimą apie ateitį ir vengia planuoti. Tada ir visas kolektyvas nebežino, kur einama ir ko siekiama.