Nelengvas kelias nuo teisingo iki sąžiningo atlygio

Valstybei dirbančių žmonių atlygis visada buvo ir bus gera tema šurmuliui kelti. Todėl nenuostabu, kad Konstitucinio Teismo sprendimas ir su jo įgyvendinimu susijusios peripetijos aistras tebekaitina net praėjus pusei metų. Čia galima kalbėti ir apie blogiausią metų poelgį, ir apie tai, kad formalus teisingumas realybėje dažnai atrodo kaip neteisingumas, apie tai, kad tarnautojai nesuvokia skirtumo tarp to, kas teisėta ir kas etiška, o atlyginimų skirtumai, sudėlioti iki krizės, staiga tapo Konstitucinė vertybe. Kita pusė reiškia susirūpinimą dėl Konstitucijoje nustatytos asmens teisės ginti savo konstitucines teises ir laisves teisme varžymo, tvirtina, kad valstybės tarnautojai turi žmogaus teises, žmogaus teisių negalima apriboti labiau, nei būtina, o socialinis solidarumas nereiškia lygiavos. Taip pat buvo kalbama ir apie tam tikrų diskriminacinių priemonių taikymą teisėjų atžvilgiu ir atliekančio sudėtingą darbą aukštos kvalifikacijos valstybės tarnautojo atlyginimo dydžio priartinimą prie mažiau sudėtingą darbą dirbančio žemesnės kvalifikacijos asmens atlyginimo. 

Trumpai tariant, tai buvo klausimas, kaip mes suprantame teisingo apmokėjimo už darbą konstitucinį principą. O suprantame, pasirodo, visi labai skirtingai ir kiekvienas šventai tikime savo teisumu. Na o kai visi kovoja „už teisybę“ laimėtųjų paprastai nebūna. Kaip teisingai pastebėjo apžvalgininkai, po Konstitucinio Teismo sprendimo visuomenės pyktis dėl padidėjusio neteisingumo tik išaugo, o valstybės tarnautojai ir teisėjai visuomenės akyse tapo dar didesniais savanaudžiais ir manipuliatoriais. Politikai taip pat liko kalti, kad kažko nesužiūrėjo (ar nenorėjo sužiūrėti) ir neteisingai įgyvendino Konstitucinio Teismo sprendimą. Tačiau nemažiau svarbu, kad politikų ir valstybės tarnautojų santykiai taip pat netapo nei skaidresni, nei darbingesni, ir tai geriausiai iliustruoja Valstybės kontrolierės pasiaiškinimų Seimo nariams istorija. Taigi, visa tai tik sustiprinimo tarpusavio nepasitikėjimą tarp visuomenės, politikų ir valstybės tarnautojų. Tačiau didžiausia problema ne ta, kad šioje istorijoje visi jaučiasi pikti ir pralaimėję, o tai, kad visos karštos diskusijos taip ir nepriartino prie atsakymo, kaip pasiekti, kad visi vienodai suprastų, ką reiškia teisingas atlygis, ir kad po kelių politinių sezonų vėl nebūtų kaitinamos aistros, o valstybės institucijų vadovai vietoj viešos saviplakos dėl algų galėtų užsiimti jiems priklausančiu darbu.

Taigi, jei patys niekaip negalime sutarti, kas yra teisingas atlygis, gal verta pasižvalgyti į kitas patirtis. Žinoma, iš pirmo žvilgsnio gali atrodyti, kad atlygio sistemų įvairovė yra tiesiog neaprėpiama, o kiekvienoje šalyje ji susiformavo gerai paklaidžiojusi po įvairiausius politinių kompromisų kelius ir klystkelius. Tačiau galima išskirti ir kai kuriuos universalius principus, kurie, kad ir kaip būtų keista, nesiremia kažkokiais objektyviais dalykais, o būdingi vienos ar kitos visuomenės vyraujančiai pasaulėžiūrai.

Taip pirmiausia galima būtų išskirti tradicinį požiūrį į valstybės tarnautojų atlygį. Jis remiasi dar XIX a. Prūsijoje susiformavusia tradicija, kai aristokratai, turintys pakankamai išteklių pragyvenimui, nei mokėsi, nei siekė postų valstybės tarnyboje, ir juos teko pakeisti išsilavinusiais, tačiau nuolatinių turto pajamų neturinčiais žmonėmis.  Kartu tokie žmonės tapo atsvara aristokratų interesų grupių bandymams spausti valdovą. Kaip tik tada susiformavo principas, kad atlygis mokamas ne už konkretų darbą ar rezultatus, o tam, kad tarnautojams būtų užtikrintas tam tikras socialinis statusas, palyginamas su kilmingųjų statusu, ir ne tik dirbant valstybei, bet ir išėjus į pensiją (čia atsirado ir valstybinių pensijų institutas, sumažinęs paskatas prisigrobti senatvei). Reikia pastebėti, kad ši logika iki šiol be didesnių trukdžių veikia Vokietijoje, tam tikrų elementų galima pastebėti ir taip vadinamų Europos Komisijos eurokratų atlygio sistemoje. Bet kuriuo atveju, ši sistema pateisina atlygio diferencijavimą pagal valdžios lygius, -- mažiausiai gauna vietinio lygio tarnautojai, - daugiausia dirbantys centrinei valdžiai (ar tarptautinėms organizacijoms).  Kai ši sistema formavosi, mokesčių mokėtojams nebuvo labai svarbu, kam valdovas išleidžia pinigus, tad ir niekas labai nesiaiškino, koks turi būti tarnautojo socialinis statusas. Kartu tai leido formuotis profesinei valstybės tarnybai, kuri buvo suprantama kaip asmens pagrindinis ar net vienintelis darbas ir pajamų šaltinis. Beje, profesinės tarnybos idėja įtvirtinta ir Vokietijos konstitucijoje. Lietuvos teisinė sistema, o kartu ir teisininkų samprata, yra artimiausia vokiškai tradicijai. Tad nenuostabu, kad teisėjai vokišką atlygio sistemą laiko vienintele teisinga ir stengiasi apsaugoti jos elementus nuo galimos politikų savivalės, taip kuo nuoširdžiausiai būdami įsitikinę, kad gina valstybės pamatus.

Visai kitą logiką atnešė revoliucijos, pradedant Prancūzijos, kurios deklaravo visuotiną lygybę. Pagal šią pasaulėžiūrą kiekvienas gali dalyvauti valstybės valdyme ir įnešti indėlį į bendrą labą, tačiau valdymas nėra ir negali būti pragyvenimo šaltinis. Kaip tik čia reikia ieškoti garsiojo šūkio „visa valdžia taryboms“ ištakų. Tačiau geri norai praktikoje paliko šiek tiek kitokį pėdsaką, kuris ryškiausiai atsispindi sovietinėje darbo užmokesčio sistemoje. Kaip tik joje, pratęsiant carinės Rusijos tradiciją, susiformavo iš vienos pusės visiška lygiava, o iš kitos pusės – sukuriamos pridėtinės vertės nusavinimo sistema. Tad nenuostabu, kad šalia beveik visiems vienodo ir mažo atlygio buvo pradėtos kurti įvairios papildomų pajamų sistemos. Čia galima pastebėti, kad garsusis papildomų pajamų vokelis buvo sugalvotas ne kur kitur, o Kremliuje, o ilgametis SSRS vadovas L.Brėžnevas su pavydėtini uolumu tiražavo knygas ne tiek dėl ideologinių sumetimų, kiek siekdamas „ilgesnio rublio“. Tiesa, lygiavos atlyginimuose logika veikia ir kai kuriose kitose šalyse (tarkime, Japonijoje ar Prancūzijoje), tačiau ten atlyginama kitais rafinuotais būdais, tarkim suteikiant galimybę iš tam tikro posto valstybės tarnyboje pereiti į gerai apmokamą poziciją valstybės valdomose įmonėse. Tokie perėjimai yra visuomenėje suprantami ir toleruojami (skirtingai nuo Vokietijos tradicijos, kur buvusio kanclerės A.Merkel tarnybos vadovo R.Poffala bandymas pereiti į valstybės kontroliuojamą geležinkelių bendrovę sukėlė tikrą audrą). Iš šios perspektyvos pažvelgus į Lietuvos valstybės tarnybą, tenka konstatuoti, kad praktikoje ir politikų retorikoje kaip tik ir vyrauja revoliuciniai lygybės elementai. Kaip ypatingą kraštutinį atvejį galima paminėti 2009 m. balandžio 9 d. grupės Seimo narių registruotą siūlymą valstybės tarnautojams, neatsižvelgiant į užimamas pareigas, mokėti minimalią mėnesinę algą.

Su valstybės tiesiogiai nekontroliuojamu verslo organizacijų augimu atėjo ir trečioji atlygio samprata. Paprastai ji pristatoma kaip atlygis už padarytą darbą (rezultatus). Bet tokiame supaprastintame požiūryje lieka nepastebėti keli svarbūs elementai. Pirmiausiai ši ekonominė logika remiasi ne tiek sukuriamos pridėtinės vertės padalinimu, kiek kiekvieno darbuotojo vertės darbo rinkoje suvokimu. Sukuriama vertė, ypač viešajame sektoriuje, ko gero kitaip ir negali būti matuojama, kaip ją kuriančio darbuotojo „kaina“ rinkoje. Tai geriausiai yra apibūdinęs buvęs Singapūro premjeras Lee Kwan Yew, sakydamas, kad „jei mokėsite žemės riešutais, jūs galų gale liksite dirbti tik su beždžionėmis“. Valstybės tarnyboje ši idėja kartu su kitais Naujosios viešosios vadybos elementais didžiausią atgarsį rado anglų-saksų tradicijos šalyse. Viena šios sistemos problema yra ta, kad nepaisant deklaruojamo noro sekti darbo rinkos tendencijomis, politikams algų padidėjimas visgi išlieka skaudžiu politinių debatų klausimu. Taip ir šiuo metu, nors Jungtinės Karalystės parlamentarai ir atsisakė patys nusistatinėti sau atlygį, pavesdami tai nepriklausomai institucijai, tačiau numatomą padidinimą sutiko su karingu priešiškumu. Tačiau svarbiausia, kad tokiai sistemai būtina realiai veikianti darbo ir atlygio rinka, nes kitu atveju rinka seka dominuojančio žaidėjo – valstybės vykdomą politiką. Sunku pasakyti, ar kam nors Lietuvoje tokia pasilyginimo su darbo rinka pasaulėžiūra yra priimtina, tačiau vyraujančios emigracijos kryptys verčia rimtai susimąstyti (belieka tikėtis, kad visi tikintys, kad daug dirbant galima užsidirbti, dar nepaliko Lietuvos).  Taip pat tenka pastebėti, kad realios atlyginimų rinkos Lietuvoje praktiškai nėra, nes valstybė, trečdalyje rinkos taikydama lygiavos politiką, iš esmės išlieka dominuojančiu žaidėju. Tai ir nulėmė, kad pagal taip vadinamų „mažų algų“ dalį darbo rinkoje Lietuva yra viena iš neabejotinų lyderių.

Galiausiai ketvirtasis, pats seniausias atlygio principas, remiasi nuostata, kad darbo užmokestis priklauso tik nuo valdovo valios ir malonės.  Visi kiti minėti požiūriai į atlygį kaip tik ir konstruoja svertus, ribojančius atlygio pagal malonės principą laisvę. Tokia sistema dažniausiai sutinkama autoritarinėse valstybėse, kur valdovas gali apipilti malonėmis, arba atvirkščiai, - sutrypti ar net fiziškai susidoroti (čia galima prisiminti Šiaurės Korėjoje naudojamas praktikas). Tam tikrus malonės principo elementus galima įžvelgti ir mūsų priedų, priemokų ir premijų sistemoje. Tačiau kartu reikia pripažinti ir alergišką visuomenės reakciją į tokių elementų naudojimą, ką galima būti sieti su nepasitenkinimu sovietmečiu egzistavusia nenuspėjama nomenklatūrine sistema. 

Taigi visi šie elementai sutinkami skirtingose valstybėse, kai kuriose jų galima rasti įvairių šių elementų derinių, tačiau svarbiausia, kad stabiliai veikiančiose valstybėse visuomenė, politikai ir tarnautojai vadovaujasi panašia pasaulėžiūra ir sutaria, kas yra sąžiningas atlygis. Teismas gali nustatyti, ar atlygis už darbą buvo teisingas ar ne, tačiau nei teismo sprendimu, nei įstatymu negalima priversti patikėti, kad vienas ar kitas atlygis yra sąžiningas. Dar svarbiau, kad atlygio pokyčiai būtų suprantami ir priimami kaip sąžiningi. Vadinasi, galvojant ir diskutuojant apie viešojo sektoriaus atlygio pokyčius, reikia surasti tokį visų minėtų elementų derinį, kuris kaip galima geriau atspindėtų visų dalyvių interesus, o nebandytų keisti pasaulėžiūra grįstą individualų teisingumo suvokimą. Tad didėjantis viešojo sektoriaus atlygio sąžiningumo suvokimas turėtų būti vienintelis visų pertvarkymų ir reformų sėkmės vertinimo kriterijus. 

Žvelgiant į Lietuvos situaciją, matome aiškų neatitikimą tarp tarnautojų noro turėti tam tikrą socialinį statusą užtikrinantį atlygį ir politikų viešojoje erdvėje pakurstytą visuomenės norą mokėti visiems minimalią mėnesinę algą (ar blogiausiu atveju – vidutinį mėnesinį šalies darbo užmokestį). Tad čia belieka lygintis su kitais. Vienas iš tokių būdų yra pačių aukščiausių valstybės tarnautojų atlygio santykio su visų šalies aukštąjį išsilavinimą turinčių dirbančiųjų atlygiu palyginimas, kuris OECD šalyse yra 3,35. Jei paimtume vidutinį mėnesinį aukštąjį išsilavinimą turinčių bruto darbo užmokestis Lietuvoje 2010 m. (toks tyrimas atliekamas tiks kas ketveri metai), kuris buvo 2820 litų, tai aukščiausiems tarnautojams turėtume mokėti 9450 litų (arba 7180 litų atskaičius mokesčius). Palyginimui, - maksimalus galimas tarnautojų atlygis po Konstitucinio Teismo sprendimo išaugo nuo 7160 litų (arba 5440 litų atskaičius mokesčius) iki 9950 litų (arba 7560 litai po mokesčių). Taigi, žiūrint iš šio taško, šiandien aukščiausi tarnautojai gauna pakankamai sąžiningą atlygį. Tačiau kur kas svarbiau, kad ir keičiantis ekonominei situacijai atlygio peržiūrėjimas būtų suprantamas kaip sąžiningas procesas, kurio metu niekas nieko nebando apgauti.  Apskritai, atėjo laikas visuomenei racionaliai paaiškinti, kodėl viešajame sektoriuje mokama vienoks ar kitoks darbo užmokestis ir parodyti, ar tarkime, mokytojai ir policininkai gauna sąžiningą atlygį lyginant su kitų šakų darbuotojais. Juk OECD šalių įvairių viešojo sektoriaus šakų darbo užmokesčių vidurkiai gan aiškiai gali pagrįsti, kad ryškesnio skirtumo tarp mokytojas, policininkų ar kitų statutinių tarnautojų darbo apmokėjimo dydžių neturėtų būti, ir nuolatiniai ginčai, kas mums brangesni, - policininkai ar mokytojai yra visiškai beprasmiai.  Taip pat galima labai aiškiai atsakyti, kad savo karjerą pradedantis žmogus viešajame sektoriuje turėtų tikėtis 60 proc. atlyginimo, kurį gauna labiausiai kvalifikuoti, tačiau neatliekantys administravimo funkcijų jo kolegos.

Taigi, kol Lietuvoje nepavyks pasiekti racionalaus ir sąžiningo susitarimo tarp politikų ir viešojo sektoriaus darbuotojų dėl pastarųjų atlygio, ir toks susitarimas nebus paaiškintas visuomenei, vyks nuolatiniai debatai, ginčai ir gudravimas politikams panaudojant jų turimus politinius svertus (įstatymų pakeitimai, vieši kaltinimai ir smerkimas), o viešojo sektoriaus darbuotojams manipuliuojant procedūriniais dalykais ir kuriant teisminius precedentus. Gaila, kad tam sunaudoti resursai nepadarys Lietuvos nei labiau konkurencingos, nei prisidės prie visuomenės tarpusavio pasitikėjimo stiprinimo.

Kam (ne) reikalinga PISA studija

Kai PISA studijos rezultatai 2001 m. buvo paskelbti Vokietijoje, jie sukėlė tikrą politinę audrą. Politikai situaciją įvardino kaip pražūtinga, visiškai nepriimtiną arba skandalingą (http://www.spiegel.de/schulspiegel/die-pisa-analyse-sind-deutsche-schueler-doof-a-172357.html).  Tikrai, tuomet beveik visos likusios Europos mokinių rezultatai atrodė geriau. Bet jei kas pasižiūrėtų, kokius balus tuomet surinko vokiečių mokiniai, pamatytų, kad jie ir tuomet buvo šiek tiek aukštesni už šią savaitę paskelbtus 2012 m. PISA lietuvių mokinių vertinimus. Tačiau jokios audros pas mus PISA rezultatai nei anksčiau sukeldavo, nei dabar sukėlė. Gerai, žinoma, kad profesionalų nuomonė buvo išklausyta (http://www.delfi.lt/news/daily/lithuania/b-burgis-kaip-itikinti-vaika-mokytis-jei-valdzioje-toli-grazu-ne-gabiausi.d?id=63448240), kažką pasakė ir politikai (http://www.delfi.lt/news/daily/education/judame-i-dugna-atskleista-kaip-15-mecius-paruosia-mokykla.d?id=63438384), tik, atrodo, kad kaip nieko nebuvo daroma, taip ir toliau nebus. Na žinoma, kad visame Baltijos jūros regione esame prasčiausi, nėra labai malonu, tačiau ar dėl to reikėtų kelti triukšmą? Žinoma, čia galima būtų paaiškinti, kad kaip visada trūksta pinigų, tačiau bėda ta, kad ta pati studija parodė, jog mūsų mokytojai santykinai geriau apmokami nei tie patys latvių mokytojai. Tiesa, dėl Latvijos galima pastebėti, kad ji PISA studijose dalyvauja nuo 2001 m. (tada atsidūrė panašioje situacijoje kaip ir Vokietija), o Lietuvos švietimo strategai apie tarptautinį pasilyginimą pradėjo galvoti tik po kelerių metų. Tikrai, nei tai įdomu, nei reikalinga, nebent aplinkybės priverčia. Ir kažkodėl neapleidžia jausmas, kad tarp trijų dalykų: mažai raštingi – gauna mažas algas – emigruoja yra kažkoks ryšys.

Apie Valstybės ir savivaldybių įstaigų darbuotojų darbo apmokėjimo įstatymo projektą

Dabar vėl grįžtama prie biudžetinių įstaigų darbuotojų algų (http://www.lrs.lt/pls/proj/dokpaieska.showdoc_l?p_id=208534&p_fix=n&p_gov=n). Gaila, kad nuo 1993 m. nelabai kur pasistūmėta, o ir toliau apie kompetencijas kalba vieni, o darbo užmokestį nustato kiti. Tačiau visada galima į problemas pasižiūrėti ir kiek kitu kampu. Kodėl negalima būtų lanksčiau reglamentuoti biudžetinių įstaigų vadovų darbo užmokestį, jį išskaidrinant? Juk galima nustatyti, kad:

• Biudžetinių įstaigų vadovų pareiginės algos pastovioji dalis siejama ne su koeficientu, išreikštu pareiginės algos baziniais dydžiais (toks nepasiteisinęs reglamentavimas taikomas nuo 1993 m. iš esmės veikia kaip biudžetinių įstaigų vadovų maksimalią algą ribojantis instrumentas, kuris ilgalaikėje perspektyvoje dėl infliacijos ir pokyčių kituose sektoriuose mažina santykinį biudžetinių įstaigų vadovų darbo užmokestį), o su vidutiniu šalies darbo užmokesčiu. Todėl būtų tikslinga nustatyti, kad biudžetinės įstaigos vadovo darbo užmokesčio pastovioji dalis negali būti didesnė nei 5 vidutiniai šalies darbo užmokesčio dydžiai.
•  Tikslinga atsisakyti bandymų įstatymu įstaigas skirstyti į grupes. Bet kuriuo atveju mokslinė tipologija įtvirtinta įstatymu dar niekad nedavė jokios praktinės naudos. Juk Lietuvos Respublikos Vyriausybė arba Savivaldybės taryba gali nustatyti atitinkamų įstaigų vadovų darbo užmokesčio pastoviosios dalies koeficientus, išreikštus vidutiniais šalies darbo užmokesčio dydžiais, atsižvelgdamos į konkrečios biudžetinės įstaigos darbuotojų skaičių, jos biudžetą, atliekamų funkcijų svarbą ir veiklos geografinę teritoriją.
• Taikant tokį reglamentavimą, kartu reikėtų nustatyti, kad tų biudžetinių įstaigų, kurių vadovams nustatytos kadencijos, konkrečią pastoviąją dalį atsižvelgdama į Statistikos departamento pateikiamus ketvirtinius duomenis tvirtina biudžetinės įstaigos savininko teises ir pareigas įgyvendinanti valdymo institucija prieš skelbdama konkursą pareigoms užimti. Tų įstaigų, kurių vadovams kadencijos nėra nustatytos, pastovioji dalis, jei nesikeičia įstaigos funkcijos ir darbų apimtys, gali būti peržiūrima ne dažniau kaip ketveri metai. Juk visi sutiks, kad vadovo alga šiaip dėl politinių ar tesimų sprendimo, nesikeičiant nei darbo krūviui, nei rezultatams neturi tai didėti, tai mažėti.
• Taip pat svarstytina, ar tų įstaigų, kurių vadovams nustatytos kadencijos, neturėtų būti numatyta galimybė už iš anksto nustatytus siektinus kadencijos rezultatus biudžetinės įstaigos savininko teises ir pareigas įgyvendinančio valdymo institucijos sprendimu išmokėti ne daugiau kaip 6 algos pastoviąsias dalis siekiančią vienkartinę išmoką, pasibaigus kadencijai. Toks instrumentas leistų iš dalies kompensuoti neapibrėžtumą, atsiradusį įvedus kadencijas, taip pat leistų vadovų veiklą labiau orientuoti į ilgalaikius tikslus.
• Siūlytina nustatyti, kad biudžetinių įstaigų vadovų atveju bendras pareiginės algos kintamosios dalies dydis ribojamas ne nustatytos pareiginės algos pastoviosios dalies dydžiu (100 proc.), o praėjusių metų įstaigos vidutiniu darbo užmokesčiu (pvz. ne daugiau nei du vidutiniai įstaigos darbo užmokesčiai). Tokiu atveju būtų užtikrinta vadovo darbo užmokesčio sąsaja su kitų darbuotojų darbo užmokesčiu, kas būtina siekiant didesnio socialinio teisingumo pačioje organizacijoje.

Įstatymo projekte trūksta ir nuostatų dėl biudžetinių įstaigų vadovų darbo užmokesčio ir jiems nustatomų užduočių viešumo. Todėl siūlytina nustatyti, kad biudžetinės įstaigos vadovui iš anksto nustatytos metinės užduotys, siektini rezultatai bei jų vertinimo rodikliai, darbo užmokesčio pastovioji ir kintamoji dalis skelbiami viešai Vyriausybės nustatyta tvarka. Taip pat visuomenei svarbu žinoti, kokie pokyčiai kiekvienais metais vyksta biudžetinių įstaigų darbo užmokesčio srityje, o ši sritis apima tiek centrinę valdžią, tiek vietos savivaldą. Todėl būtina įstatymu nustatyti, kad kiekvienais metais Vyriausybės įgaliota institucija rengia ir viešai skelbia ataskaitą apie biudžetinių įstaigų ir jų vadovų darbo užmokesčio pokyčius.

Panašumų tarp Lietuvos ir Rusijos beieškant

Pasižiūrėjus, ką savo valstybės tarnyboje paveldėjom iš Sovietų Sąjungos, ne mažiau įdomu, kaip mūsų reformų trajektorija atrodo lyginant su tendencijomis šalyse, turėjusiose panašų palikimą. Taigi, pabandykime pažvelgti į Rusijos situacija (gal kiek netikėtas palyginimas, tačiau rezultatas vertas dėmesio).

 Rusija savo požiūrio į valstybės tarnybą reikėtų ieškoti Rusijos caro 1722 m. įvestose rangų lentelėse (Табель о рангах), kurios ir suformavo vieningą įstatyminę valstybės tarnybos bazę. Kita koncepcija – nomenklatūra, paveldėta iš Sovietų Sąjungos. 1987 m. prasidėjęs ir 1991 m. pasibaigęs Rusijos partinio aparato demontavimas iš esmės nepakeitė veikusio lygiagretaus administracinio aparato. Taigi, nomenklatūros principas tiek, kiek jis nesusijęs su partine kadrų kontrole, išliko. Tai reiškia, kad į pareigas skiriantis asmuo pats atrenka ir paskiria sau pavaldžius asmenis (t.y. yra aišku, kas atsako už kadrų komplektaciją) (Овсянко Д.М., 2003). Rusijos valstybės tarnyba iš pradžių buvo reguliuojama prezidento įsakais, o įstatymas priimtas tik 1995 m. («Об основах государственной службы Российской Федерации»), nauja redakcija 2004 m. ir žinoma daugybė tolimesnių kitų pakeitimų.

Nesileidžiant į smulkmenas, norėtųsi atkreipti dėmesį į pačius ryškiausius panašumus. Taigi – darbo apmokėjimo sistema Rusijoje yra gal ir šiek tiek painesnė, nei Lietuvoje, tačiau jos suminis rezultatas yra stebėtinai panašus į mūsų. Yra kvalifikaciniai rangai (panašiai kaip ir kvalifikacinės klasės), priedas už stažą (tiesa po 5 proc. kas 5 metus) ir keisti priedai (už ypatingas darbo sąlygas iki 200 proc.). Kita vertus net ir bazinis atlyginimas ten formuojamas specifiškai – pareiginė alga beveik lygi baziniam dydžiui, tačiau yra nustatytas ir kiekvienai pareigybei fiksuotas kasmėnesinis skatinimas, kuris gali siekti iki 14 pareiginių algų. Tad čia galima tų algų skaičių palyginti su mūsų koeficientais nuo bazinių dydžių. Bent iš pirmo žvilgsnio – panašumas stulbinantis. Čia norisi prisiminti buvusio GE vadovo J.Welch frazę: parodykite paskatų sistemą ir aš pasakysiu, kaip jūsų organizacija veikia.

Antras vertas dėmesio panašumas – visiškas ir specifinis statutinės tarnybos ir kariškių išskyrimas ir atskiras reglamentavimas. Skirtumas tik vienas – Lietuvoje mokesčių inspektoriai nėra statutiniai (ir neatrodo, kad nuo to kam nors būtų blogiau).

Trečias aspektas – aukščiausių tarnautojų skyrimas. Ten įstatyme aiškiai pasakyta, kad Prezidento ir Vyriausybės skiriamiems asmenims konkursai netaikomi. Taigi, reikia prisiminti, kaip pas mus tokie pareigūnai yra parenkami.

Ketvirtas labai svarbus dalykas – darbo užmokesčio fondas arba tai, kiek kainuoja valstybės tarnyba. Rusijoje principas, kad turi būti skirta tiek biudžeto pinigų, kiek yra etatų labai aiškiai įtvirtinta įstatyme. Pas mus tai daugiau praktikos ir tikėjimo dalykas, nors tikras šeimininkas turėtų priimti tiek žmonių, kiek turi pinigų.

Na ir lieka pridurti, kad tikrai daugelis smulkių aspektų, didelis legalizmas ir orientacija visą sistemą susieti su pareigybe daro minėta sistemą labai panašia į mūsiškę. Tiesa, yra ir reikšmingų skirtumų – mūsų sistemoje neliko atestacijos, kurią pakeitė kasmetinis veiklos vertinimas (nors reikia pripažinti, kad egzistuojanti darbo užmokesčio sistema labiau tiktų atestacijai).

Čia pabaigai norėčiau tik paminėti vieną Rusijos specialisto mintį, kad po karo 1946 -1947 m. dauguma Europos valstybių pirmiausiai sutvarkė savo valstybės tarnybas (buvo priimti atitinkami įstatymai) ir tik po to jos ėmėsi ekonominių reformų. Tad blogai veikianti tarnyba neleidžia Rusijai įvykdyti būtinų pertvarkymų (Овсянко Д.М., 2003).

Kiek sovietinės tradicijos liko mūsų valstybės tarnyboje?

Gal atrodytų ir keista po daugiau nei dvidešimt metų ieškoti, kiek Lietuvoje veikianti sistema yra panaši į senąją Sovietine sistemą. Tačiau nereikia pamiršti, kad Lietuvos valstybė tik kelias struktūras sukūrė nuo pat pamatų, o viešasis administravimas lėtai evoliucionavo paveldėdamas iš ankstesnės sistemos vienus ar kitus elementus.

Taigi, Sovietų Sąjungoje iki 80-ųjų metų kadrų politika buvo visiškai slapta ir apaugusi mitais. Buvo žinoma taip vadinama „nomenklatūros“ sąvoka, kuri paskutiniame Sovietų Sąjungos gyvavimo dešimtmetyje visuomenėje virto sistemos supuvimo simboliu (Архипова Т.Г., Сенин А.С. История государственной службы в России XVIII- XX в.- М. -2001). Nors sąvoką „nomenklatūra“ reikėtų sieti su 1967 m. Sovietų Sąjungos valstybinio darbo ir darbo užmokesčio klausimų komiteto priimtu sprendimu dėl vieningos dirbančiųjų pareigybių nomenklatūros, tačiau iš tikrųjų – Sovietinė nomenklatūra įkūnijo neskaidrią vadovų parinkimo sistemą, kai dėl svarbiausių pozicijų spręsdavo ne organizacijos vadovas, o atitinkami lygiagretūs partiniai padaliniai. Ir ši sistema siekia pačią Sovietų Sąjungos formavimosi pradžią, kai buvo iš vienos pusės stengiamasi surasti bent kiek vieną ar kitą sritį suvokiančių darbuotojų, tuo pačiu ieškant jų tarpe „klasinių“ priešų. Taip 30-ųjų metų pabaigoje galutinai susiformavo hierarchinė sistema, o vietinės respublikinės partijos turėjo ir savo nomenklatūrą. Ši sistema formaliai subyrėjo su pačios komunistų partijos griūtimi ir jos uždraudimu. Pažymėtina, kad dviguba sistema atsispindėjo ir pagrindiniuose personalo valdymo principuose – konkrečias kandidatūras tvirtino centriniai partijos organai, o pareigybes ir darbo užmokestį nustatydavo atitinkama finansų ministerijos komisija. Atranka rėmėsi asmens charakteristika, surinktais vertinimais ir asmens biografijos faktais. Tačiau charakteristikos buvo nagrinėjamos neakivaizdžiai, dažnai pačiam asmeniui apie tai net nežinant. Šiaip atrankos kriterijai rėmėsi kilme, lojalumu sistemai, taip vadinamo organizacinio darbo patirtimi ir, vėliau, turimu išsilavinimu. Tačiau į aukščiausius postus buvo skiriama pagal aukštų partinių veikėjų simpatijas. Galvojant apie Lietuvoje veikiančią atrankos ir karjeros sistemą valstybės tarnyboje, tenka pastebėti, kad bent jau teisiškai su savo be galo decentralizuota žmogiškųjų išteklių sistema esame pakankamai toli nuo nomenklatūrinės Sovietų Sąjungos tradicijos. Tačiau kas galėtų paneigti, kad buvę ir dabartiniai paskyrimai, kurie kaip ir turėtų būti nepolitiniai, ne visada rėmėsi aiškiais, skaidriais ir iš anksto nustatytais atrankos kriterijais. Iš tikrųjų valstybės tarnybos politizavimą demonstruoja ne tiek formalios politinio pasitikėjimo pareigybės, kiek aukščiausių darbuotojų kaita pirmais metais po parlamentinės daugumos pasikeitimo.

Manau, kad nereikia papildomai įrodinėti, kad vadovaujančių kadrų rengimas vyko kartu su atitinkamais partiniais mokymais. Taip pat kaip bebūtų keista, Sovietinė sistema neturėjo vieningų ir aiškių valstybės tarnybą reglamentuojančių įstatymų (kiek aiškiau buvo reglamentuotos karinės ir vidaus reikalų sistemos struktūros). Tad šiandien Lietuvoje stengiantis kiekvienai valstybei dirbančių asmenų grupei nustatyti atskirą teisinį reglamentavimą ar išlaikyti vidaus reikalų sistemos (statutinių) darbuotojų išskirtinumą reikėtų sieti su senąja tradicija.

Remiantis 60-70-aisiais metais pareigas užėmusių 45 Sovietų Sąjungos ministrų ir jų pavaduotojų biografijomis vidutiniškai jie savo poste išbūdavo 18 metų, o 40 proc. jų – net 20 metų. 1988 m. vidutinis SSRS Vyriausybės narių amžius buvo 56 metai (Архипова Т.Г., Сенин А.С. История государственной службы в России XVIII- XX в.- М. -2001). Tiesa, 16-osios Lietuvos Vyriausybės narių amžiaus vidurkis yra 54 metai (lygiai toks, koks yra Ministro Pirmininko amžius). Žinoma, pas mus ministrų kaita net nesilygina su tuometine situacija, tačiau aukščiausių nepolitinių karjeros valstybės tarnautojų pareigybių (ministerijų kancleriai, įstaigų prie ministerijų vadovai ir pan.) atveju ne taip jau labai atsiliekame nuo tuometinės Sovietų Sąjungos.

Kur kas įdomesnis aspektas – tuometinis darbo užmokestis. Iš vienos pusės aukščiausi partiniai veikėjai siekė demonstruoti, kad jų atlyginimas artimas kvalifikuotiems darbininkams. Tačiau tokiu atveju jis tapdavo juokingai mažu. Tad laikas nuo laiko buvo keliamas algų didinimo klausimas, naikinami apribojimai ir nustatomi priedai. Beje, apie vokelius. 40-aisiais metais buvo įvestas vokelis tikrąją to žodžio prasme. Aukštiems veikėjams buvo išduodama taupomoji knygutė, į kurią kas mėnesį pervesdavo maždaug tokio dydžio sumą, kaip ir alga, o minėta suma tik nebuvo apmokestinam, nuo jos nebuvo mokamas partinis įnašas, bet apie ją galimai net nežinodavo šeimos nariai. Taigi, Lietuvoje paplitusi vokelių praktika buvo sukurta ir įteisinta prieš gerą pusšimtį metų Kremliuje. Taip pat reikia pastebėti, kad politiniai veikėjai dar šiek tiek „prisidurdavo“ iš honorarų už įvairius taip vadinamus literatūrinius kūrinius. (čia L.Brežnevas savo produktyvumu turbūt buvo sunkiai aplenkiamas). Vidutinė alga prieš Sovietų Sąjungos subyrėjimą buvo 257 rubliai, o generalinis sekretorius gaudavo 1200 rublių (skirtumas 4,4 karto). Pakankamai įdomu, kad Lietuvos Ministro Pirmininko darbo užmokestis lyginant su valstybės vidutiniu darbo užmokesčiu 2012 m. kyrėsi 5,2 karto. Atrodo, kad pas mus vis dar labai gajus mitas, kad valstybės tarnyboje darbo užmokestis turi būti skaičiuojamas pagal Sovietų Sąjungoje galiojusią logiką. Galiausiai nereikia pamiršti, kad ta sistema leido nieko neturint labai neblogai gyventi, o partinių veikėjų piniginių vienetų perkamoji galia buvo kur kas didesnė nei paprastų mirtingųjų. Taigi, gal tik kovose su privilegijomis per pastaruosius dvidešimt metų pavyko pasiekti apčiuopiamų pergalių.

Apie amžiną ministerijų sekretorių ir viceministrų švytuoklę

Viešojoje erdvėje pasirodžius žinutėms apie ministerijų sekretorius (BNS: Paskirtasis premjeras - už ministerijų sekretorių grąžinimą) norisi pažvelgti į šią amžiną aukščiausių valstybės tarnautojų švytuoklę šiek tiek iš kito taško. Taip jau tradiciškai susiklostė, kad viena dominuojanti partija nuosekliai pasisako už tai, kad aukščiausi tarnautojai būtų politinio pasitikėjimo, o kita – už tai, kad jie būtų karjeros valstybės tarnautojai. Tiesa, realybėje aukščiausi valstybės tarnautojai ministerijose priklauso tiek vienam tipui, tiek kitam, ir po kiekvieno parlamentinės daugumos pasikeitimo keičiasi tik proporcija (1 politinio pasitikėjimo + 3-4 karjeros valstybės tarnautojai vs 3-4 viceministrai + 1 ministerijos kancleris). Reikia pripažinti, kad tokie pokyčiai bent kiek rimčiau valstybės piliečiams ir verslui neatsiliepia, tačiau netiesiogiai demonstruoja tam tikras bendrąsias valdymo problemas, visų pirma tarpusavio pasitikėjimo ir sutarimo tarp politikų ir aukščiausių valstybės tarnautojų trūkumą (žvelgiant iš public service bargains teorijos perspektyvos (C.Hood)).

Noriu iš karto pastebėti, kad abi sistemos turi savo pliusų ir minusų ir yra sutinkamos kitose pasaulio šalyse. Tarkim, anglo-saksų tradicijos šalyse, kurios entuziastingai diegė naujosios viešosios vadybos principus, paprastai ministerijoms (departamentui) vadovauja karjeros valstybės tarnautojas, skiriamas kadencijai, kuris ir atsako už visus biurokratinės mašinos rezultatus. Panaši situacija yra ir Skandinavijos valstybėse. Tuo tarpu Vokietijoje ministrui padeda 2 valstybės sekretoriai (tarnautojai) ir 2 parlamentiniai sekretoriais (politinio pasitikėjimo asmenys). JAV atveju pasikeitus prezidentui keičiasi keli tūkstančiai aukščiausių valstybės tarnautojų. Bet kuriuo atveju, nereikia pamiršti, kad beveik visose šalyse veikia ir politinio pasitikėjimo ministro kabinetas, kurio vadovas daugeliu atvejų yra nemažiau įtakingas už sekretorius ar viceministrus. Jei bandytume pažvelgti į vyraujančias tendencijas, tai tektų konstatuoti, kad per pastarąjį dešimtmetį daugelyje valstybių politinio pasitikėjimo tarnautojų skaičius ir jų įtaka palaipsniui didėjo. Tačiau sveikoms ir stiprioms tarnyboms tai neturi kažkokio neigiamo poveikio, kai tuo tarpu kitur tai kelia labai rimtų problemų.

Grįžkime prie mūsų patirties. 2008 m. viceministrų, kaip politinio pasitikėjimo tarnautojų, pareigybių skaičiaus išplėtimas buvo gan logiškas Vyriausybei, kuri akcentavo permainų siekį. Tarkim ir M.Thatcher Vyriausybėje, kuri kardinaliai pertvarkė Jungtinę Karalystę, pertvarkas įgyvendino premjerės pasitikėjimą turintys žmonės. Čia gal tik būtina pažymėti, kad tie žmonės visų pirma turėjo būti ne tiek konservatoriai, kiek pritariantys radikalioms permainoms. Tačiau kelių viceministrų atsiradimas gan rimtai sujaukė atsakomybės ir atskaitomybės ryšius ministerijų vadovybėje: šiuo metu nėra visiškai aišku, kas vadovauja departamento direktoriui ir kas priima vienus ar kitus sprendimus. Tą sumaištį demonstruoja ir labai nevienalytė ministerijų atstovų pasitarimo (pagrindinis parengiamasis pasitarimas prieš Vyriausybės posėdį) sudėtis, kur vienas ministerijas atstovavo kancleriai, o kitas viceministrai. Žvelgiant iš šio taško, buvusi vieno viceministro ir valstybės sekretoriaus sistema atrodo kur kas lokiškesnė. Tačiau ši sistema turi kitą ydą – ji numatė vieną papildomą hierarchinį valdymo lygį – ministerijos sekretorius. Kadangi Lietuvoje ministerijos yra labai mažos (išskyrus Užsienio reikalų ir Finansų ministerijas), tai papildomas valdymo (atskaitomybės) lygis yra visiškai nepateisinamas iš vadybinio taško. Apskritai gera organizacinė struktūra turi būti kuo „plokštesnė“ ir turėti aiškius atskaitomybės ryšius. Stambiose organizacijose visiškai normalu, kad bet kurio lygio vadovui tiesiogiai atskaitingi yra 7-10 žmonių. Tad 50 žmonių ministerijoje organizaciniu požiūriu užtektų 7 skyrių ir vietos neliktų jokioms tarpinėms valdymo grandims.

Taigi, koks modelis galėtų būti čia pritaikytas? Jei darytume prielaidą, kad tikroji politika – tai pokyčiai, turintys įtakos asmenims už organizacijos ribų, o vadyba – tai vidiniai organizaciniai pokyčiai, skirti padidinti organizacijos efektyvumą ir sustiprinti jos gebėjimus, - tai racionalu būtų, kad pokyčių daliai atstovautų politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojas (pvz. viceministras), o organizacinei daliai – karjeros valstybės tarnautojas (kancleris ar sekretorius). Čia nemažiau svarbu, kad viceministras vadovautų ir visai ministro politinio pasitikėjimo komandai ir turėtų tinkamus vadovavimo gebėjimus. Tuo tarpu karjeros valstybės tarnautojas būtų atsakingas už kasdienę organizacijos veiklą. Žinoma, tai nesprendžia problemos, kai ministerijų tarnautojų karjera dažniausiai baigiasi atsisėdus į departamento direktoriaus kėdę. Čia reikėtų ieškoti taip vadinamos horizontalios karjeros galimybių ir galvoti apie tokį mobilumą skatinančias priemones (pvz. kadencijas). Bet kuriuo atveju visiems būtų lengviau, jei būtų pasiektas sutarimas, kad ministerijos vadovybėje yra vienodas politinio (asmeninio) pasitikėjimo ir karjeros valstybės tarnautojų – vadovų skaičius, simbolizuojantis pokyčių ir pastovumo pusiausvyrą.

Apie prastus vadovus

Gerą vadovą įvertiname tik tada, kai vadovauti ima blogas ir dar blogesnis. Daug yra prirašyti apie tai, kokie turėtų būti geri vadovai. Bet pabandykime pažiūrėti, kaip atskirti blogą vadovą. Nors jų yra pačių įvairiausių tipų, tačiau kai ką jie turi ir bendro. Patys bjauriausi vadovai viešai priekaištauja savo pavaldiniams ir drąsiai pasisavina kitų padaryto darbo nuopelnus. Tačiau yra ir kitų svarbių dalykų. Dažnai jie yra pasyvūs ir apatiški, atrodo lyg būtų pavargę nuo vadovavimo. Tokie žmonės tikrai neįkvepia, o viską, ką daro jų darbuotojai atrodo menka ir nereikšminga. Tačiau dar bjauriau, kai vadovas toleruoja prastą darbo rezultatą. Tokiame kolektyve ilgam įsitvirtina vidutinybės kultas, kuris ne tik kenkia produktyvumui, bet ir užmuša bet kokius inovatyvumo likučius. Bet kuriuo atveju, kiekvienam kolektyvo nariui turi būti aiškūs individualūs tikslai. Prasti vadovai taip pat turi labai miglotą supratimą apie ateitį ir vengia planuoti. Tada ir visas kolektyvas nebežino, kur einama ir ko siekiama.