Naujas valstybės tarnybos įstatymo projektas: nemažai gerų siūlymų, nesitikint realių pokyčių ir pamirštant esminius visuomenės ir politikų lūkesčius

Vakar Valstybės tarnybos įstatymo rengėjai viešai paskelbė įstatymo projektą, su kuriuo buvo siejami gan radikalių viešojo valdymo pokyčių lūkesčiai (http://www.lrs.lt/pls/proj/dokpaieska.showdoc_l?p_id=236041). Projekte galima įžvelgti nemažai pozityvių dalykų, bet kai kur tikrai trūksta ryžto siūlyti būtinus (o kartais neišvengiamus) sprendimus. Pirmiausiai verta pastebėti, kad vietoje dabar galiojančioje redakcijoje esančio 51 straipsnio projekte siūlomi 76 straipsniai, nors puslapių skaičius yra mažesnis beveik dvigubai (nuo 98 iki 57). Tai svarbu, nes valstybės tarnybos reglamentavimo pokyčiai visų pirma turi prisidėti prie pasitikėjimu grįsto bendradarbiavimo tarp piliečių, politikų ir pačių valstybės tarnautojų stiprinimo. Tačiau kuo gudresnis ir painesnis teisinis reglamentavimas, tuo didesnis piliečių ir politikų įtarumas, kad valstybės tarnautojai kažką slepia ar siekia nusišalinti nuo realių problemų sprendimo. Na ir patiems tarnautojams detalus ir sudėtingas reguliavimas neprideda pasitikėjimo jų vadovų sprendimais. Tad visų pirma reikėtų kažko paprastesnio ir aiškesnio.

Kitas svarbus tarpusavio pasitikėjimui klausimas – atlygio sistema. Tikrai sveikintinas ryžtas atsisakyti kvalifikacinių klasių ir priedų už jas, nustatyti didesnį lankstumą tam tikruose apibrėžtuose rėmuose. Tačiau negi negalima ryžtis atsisakyti priedo už stažą, premijų, statutinių pareigūnų atveju pereiti prie klasikinės vokiškos sistemos, kai už tarnybinį laipsnį ar rangą mokamas atitinkamas atlygis, o ne priedas prie pagrindinio darbo užmokesčio (beje, tai tradicija atėjusi iš carinės Rusijos ir sustiprinta sovietinės milicinės sistemos, kur priedas buvo mokas už činą, ir pati tarnyba tampa činovčestvo). Neužteko ryžto atsisakyti ir dirbtinio įstaigų skirstymo į grupes, kuri iš esmės skirta skurdinti regionuose dirbančius valstybės tarnautojus. Apskritai, būtina labai aiškiai paaiškinti visuomenei, kodėl vienai ar kitai grupei tarnautojų nustatomas toks, o ne kitoks atlyginimas (gal tai atspindi situaciją darbo rinkoje ar remiamasi tarptautine patirtimi, o gal tiesiog „taip norisi“). Neįsiklausyta ir į viešojoje erdvėje kartais nuskambančius siūlymus riboti vadovų atlygio atotrūkį nuo jam pavaldžių darbuotojų atlygio, nustatant, kad negali būti nustatytas ženkliai didesnis darbo užmokestis nei kolektyvo vidurkis. Tačiau blogiausia, kad taip ir nepasiūlytas sprendimas, kaip galima būtų užtikrinti atlygio pokyčius keičiantis situacijai darbo rinkoje be sudėtingų politinių debatų apie bazinio dydžio peržiūrėjimą (negi kažkas iš rengėjų tikisi, kad bazinis dydis bus peržiūrėtas anksčiau nei po kokių 7 metų). Jei tai ketinama padaryti per nuostatą, kad „tam tikras funkcijas vykdantiems valstybės tarnautojams, atsižvelgiant į darbo rinkoje esančią konkrečių profesijų darbuotojų paklausą ir pasiūlą, gali būti nustatytas iki pareiginės algos dydžio priedas (vėl priedas!)“, tai kažko blogiau nebuvo galima sugalvoti, nes pradėjus veikti šiai nuostatai bus pasiekta tokia profesinė ir sektorinė valstybės tarnybos fragmentacija, kurios suvaldyti jau niekas negalės. Belieka tikėtis, kad „kunigaikštysčių“ dauginimąsi gal šiek tiek sulaikys Vyriausybė, kuri turėtų tvirtinti tokių funkcijų sąrašą.

Tenka taip pat konstatuoti, kad įstatymo projektas tyliai stengiasi eliminuoti valstybės tarnybos orientacijos į rezultatus principą. Aiškinamajame rašte rašoma, kad „Dažnai kaip perteklinis kritikuojamas užduočių formulavimas visiems valstybės tarnautojams, kadangi įstaigos veiklai svarbios užduotys ir vykdomos priemonės yra numatomos strateginiuose bei veiklos planuose, ir valstybės tarnautojai žino, kokius darbus jie turės atlikti ir kokius rezultatus pasiekti“. Čia galima tik tiek pasakyti, kad metiniai veiklos planai iš esmės kaip buvo taip ir liko išlaidų sąmatomis (svarbu, kad pinigai būtų išleisti laikantis tinkamų procedūrų ir iš tinkamų eilučių), o ką turi pasiekti dažnai nežino ne tik valstybės tarnautojai, bet ir jų vadovai. Jei jau taip netinka individualistinis požiūris, kad dėl rezultatų turi būti iš anksto susitarta, tai kur tada pradingo pagrindinis hierarchinės tradicijos elementas, nustatantis, kad tarnautojas privalo atlikti vadovo raštu duotą pavedimą, kuris neprieštarauja įstatymams, o jei pavedimas neatliekamas – tarnautojas nušalinamas nuo pareigų? Šiaip tai sistema, kai visi „žino“ kokius darbus turi atlikti, bet niekas nevyksta, turi labai tvirtas šaknis mūsų viešajame valdyme. Šis projektas tai tik dar kartą patvirtina.

Pozityvus dalykas yra tai, kad pagaliau realiai pradėti formuluoti specialios nuostatos ir reikalavimai organizacijų vadovams, įvedama aukštesniosios tarnybos sąvoka, išplečiamas asmenų, kuriems taikomos kadencijos, ratas. Žinoma, kol kas nėra labai aišku, kaip sistema veiks, tačiau išliekanti ganėtinai didelė decentralizacija tikėtina paliks landas politiniam protegavimui, šališkumui ir galimybes korupcijai. Blogiausia, kad taip ir išlieka neaišku, ką ir kaip turi daryti tarnautojas, kad be jokių protekcijų galėtų tikėtis pasiekti vadovo ir aukštesniojo vadovo pareigas. Tai, beje, silpniausias dabartinės sistemos elementas, demotyvuojantis daugumą valstybės tarnautojų (tą aiškiai pademonstravo apklausos).

Ir paskutinis klausimas, ar verta apskritai diskutuoti dėl įstatymo projekto, kuris tiek mažai keičia ir nesprendžia esminės tarpusavio pasitikėjimo stygiaus problemos? Bet kuriuo atveju, geriau kalbėti ir diskutuoti, o ne apsimesti, kad viskas idealu. Šis projektas galėtų paskatinti diskusiją, bet jo nuosaikumas neleidžia tikėtis, kad į ją aktyviai įsitrauks politikai ir visuomenė. Na o jei toks projektas netikėtai ras pritarimą Seime, tai tikrai blogiau nei šiandien nebus.

Lietuva: švediškas darbo jėgos apmokestinimas Pietų Amerikoje

Šį mėnesį OECD paskelbė reguliarų darbo jėgos apmokestinimo palyginimą. Lietuva šiam klubui nepriklauso, tačiau pasirėmus oficialia statistika galime nesunkiai pasižiūrėti, kur esame. Taigi, palyginus 2013 m. Lietuvos vidutinio atlyginimo apmokestinimą su 34 OECD šalimis, galime sakyti, kad mes apmokestindami darbo jėgą 41,1 proc. esame tarp Portugalijos ir Slovakijos. Labiau darbą apmokestina 11 OECD valstybių (Graikija, Slovėnija, Čekija, Švedija, Suomija, Italija, Prancūzija, Vengrija, Austrija, Vokietija ir Belgija). Nors nusistovėjo stereotipas, kad Skandinavijos šalys mokesčiai didžiausi, tačiau net trijose šalyse jie buvo mažesni nei Lietuvoje. Danijoje ši našta vidutiniam uždarbiui buvo 38,2 proc., Norvegijoje – 37,3 proc., Islandijoje – 33,4 proc. Socialinėms įmokoms lietuviai atiduoda tiek pat, kiek italai ir lenkai – 30,7 proc. ir tarp OECD šalių būtume vienuolikti (visose Skandinavijos šalyse socialinės įmokos sudaro mažesnę dalį nei Lietuvoje). Taip pat priklausome šalims, kuriose darbuotojas mažiausiai mato, kiek realiai sumokama socialinių įmokų – darbdavio dalis Lietuvoje yra 23,8 proc. ir tik šešiose šalyse ši dalis yra didesnė (Slovakijoje, Švedijoje, Italijoje, Estijoje, Čekijoje ir Prancūzijoje). Apskritai, pagal darbo apmokestinimo proporcijas mes esame panašiausi į čekus, slovakus, ispanus, portugalus ir švedus, o labiausiai skiriamės nuo Danijos, Čilės ir Naujosios Zelandijos. Tačiau pagal darbo jėgos kaštus (kiek vidutiniškai uždirbame) esame treti nuo galo aplenkdami tik Čilę ir Meksiką, o ir apmokestinus mes neliekame paskutiniai, meksikiečiai į rankas gauna vis vien mažiau nei lietuviai. Tiesa, gaunamas atlygis po mokesčių Lietuvoje yra beveik tris kartus mažesnis nei Norvegijoje ar Jungtinėje Karalystėje, kur jau dešimt metų mielai išvažiuoja lietuviai. Na o jei darbo jėga būtų apmokestinama bent taip, kaip kitoje pamėgtoje lietuvių emigracijos šalyje Airijoje (bendra našta 26,6 proc.) – tai savo atlyginimais į rankas galėtume bent jau lygintis su estais ir lenkais.

Technologinė revoliucija, darbo vietos ir mes

Atrodo, JAV rimtai pradėjo galvoti apie technologinės pažangos nenumatytas pasekmes, kurių pagrindinė yra gerai apmokamų darbo vietų mažėjimas (pvz.: FT: Technology: Rise of the replicants (http://www.ft.com/intl/cms/s/0/dc895d54-a2bf-11e3-9685-00144feab7de.html?siteedition=intl#axzz2uz8otR2V). Per ateinantį dešimtmetį darbo vietų JAV, kur būtini išsilavinę ir kvalifikuoti darbuotojai, turėtų likti tik 40 proc. dabartinio jų skaičiaus. Taip pat ir tos sritys, kuriose nereikia aukštos kvalifikacijos, bet dėl savo sudėtingumo kol kas liko neautomatizuotos, pamažu keičiasi, pritaikant naujas sensorikos technologijas. Tai reiškia, kad grėsmė kyla ne tik išsilavinusiems biurų darbuotojams, bet ir daliai žemos kvalifikacijos darbuotojų. Šiuo metu vienoje iš labiausiai cituojamų Erik Brynjolfsson ir Andrew McAfee knygoje „Antrasis mašinų amžius“ (The Second Machine Age, taip pat žr.: http://www.ft.com/intl/cms/s/0/e8448366-81cd-11e3-87d5-00144feab7de.html?siteedition=uk#axzz2uz8otR2V) bandome ne tik formuluoti problemas, bet ir ieškoti galimo atsako į naujus iššūkius. Gal tie siūlymai labiau tinka kitam kontekstui, bet visi vien verti dėmesio. Pirmiausiai išskiriamas tinkamas mokymasis, kas daugelyje šalių ir tarptautinių organizacijų (pvz.OECD) buvo akcentuojama ne vieną dešimtmetį. Kiek netikėta yra rekomendacija mažinti darbo apmokestinimą, pavyzdžiui, galvojant apie Milton Friedman siūlytą neigiamų pajamų mokesčių idėją (čia mintis gan paprasta, - jei norime, kad kažko būtų daugiau, tai to neturime apmokestinti).

Tačiau klausimų kelia kitos įžvalgos. Anot JAV ekspertų tokia technologinė revoliucija per savo poveikį darbo vietoms turėtų mažinti vidutines pajamas gaunančių gyventojų sluoksnį ir didinti pačių turtingiausių pajamas, t.y. turėtų didėti socialinė nelygybė. Beje, statistika tą tik patvirtina. Tada kyla klausimas, kokio poveikio galime turėtis mes čia Lietuvoje, atsidūrę technologinės revoliucijos paraštėse. Ir čia kažkokių optimistinių variantų kol kas sunku įžvelgti. Aišku tik viena, kad Lietuvoje didžioji dalis biuro darbo atliekama viešajame sektoriuje. Todėl diegiant naujas technologijas šis sektorius vis labiau atlieka ne valdymo, o jo darbuotojų socialinės apsaugos funkcijas, suteikiant jiems nors ir mažas, bet nuolatines ir garantuotas pajamas. Čia galima prisiminti kad ir SODROS sistemą, kur automatizavus beveik visus procesus, praktiškai darbuotojų skaičius nebuvo sumažintas.  

Vadovai, jų kadencijos ir realių pokyčių lūkestis

Jau trejus metus biurokratijos koridoriais klaidžiojantis siūlymas įvesti kadencijas biudžetinių įstaigų vadovams buvo trečią kartą perduotas Vyriausybei. Skirtumas tik tas, kad šį kartą visa tai „pastebėjo“ ir žiniasklaida (http://www.delfi.lt/news/daily/lithuania/uzsimojo-pazaboti-biudzetiniu-istaigu-vadovus.d?id=64129254). Šiaip dar 2011 m. buvo siūlyta visiems organizacijų (biudžetinių įstaigų, viešųjų įstaigų, įmonių) vadovams ir valdybų nariams įstatymu nustatyti kadencijas, tačiau neriboti jų skaičiaus. Kartu įvertinti galimybes, atsižvelgiant į organizacijos specifiką, taikyti kadencijas ir pavaduotojams bei aukštesnės grandies vadovams. Tačiau nereikia stebėtis, kad politiką padedantis formuoti biurokratinis aparatas didelio entuziazmo čia nerodė, o ir dabar galima dar rasti įdomių viešai prieinamų oficialių raštų šiuo klausimu. Po tam tikros pertraukos atgaivinus diskusiją, ant stalo vėl gulė pakankamai radikalios mintys, - „terminuota darbo sutartis gali būti vieną kartą pratęsta dar vienai ketverių metų kadencijai, neskelbiant konkurso į biudžetinės įstaigos vadovo pareigybę“. Tačiau nuo 2013 m. vasario begalę kartų svarstytas ir derintas projektas tapo tokiu, koks jis yra dabar. Čia tik galima pastebėti, kaip „netikėtai“ siūlymas neriboti kadencijų skaičiaus virto siūlymu neribotą skaičių jas automatiškai pratęsti. Beje, sekantis logiškas evoliucinis žingsnis būtų grįžti prie atestavimo kas ketveri metai, siūlant atleisti blogai atestuotus. Jei kam įdomu būtų paieškoti analogijų, tai būtų nesunku pastebėti, kad praėjusio amžiaus 6 dešimtmetyje Sovietų Sąjungoje bandant teroru valdomą kadrų kaitą paversti bent kiek labiau civilizuota sistema įvedant kadencijas (vadinta tuomet „rotacijomis“) buvo nudreifuota link brežnevinio kadrų stabilumo ir taip vadinamų atestacijų praktikos. O tai baigėsi visiems žinomu žlugimu. Nelabai skiriasi ir argumentacija, kodėl nereikia kadencijų, - pirmiausiai gąsdinant tuo, kad neparankūs vadovai bus išmesti ir savi („partiniai“) susodinti. Galima pastebėti, kad tokia argumentacija yra vienas iš klasikinių būdų suplakti į vieną vietą du nelabai susijusius dalykus ir nupiešti siaubo scenarijų. Jei jau visi į postus sodina tik savus, tai reiškia, kad ir dabar sėdintis vadovas paskyrimo metu buvo „savas“, nes kitaip nebūtų paskirtas. Tad vadovų kaitumas ir protekcijų ribojimas yra dvi skirtingos problemos, kurias reikia atskirai spręsti. Vadovų kaitumą užtikrina kadencijos, o protekcijų ribojimą – centralizuota atranka, politikams paliekant veto teisę. Svarbiausia, kad nemažai valstybių tokia sistema sėkmingai veikia ne vieną dešimtmetį, ir lietuviai emigruodami kažkodėl pasirenka kaip tik tokio tipo valstybes. Na ir pabaigai dar vienas netikėtas pastebėjimas. Karštai diskutuojant apie didėjantį nestabilumą ir bandant „apžaisti“ kadencijas niekas nenori pastebėti, kad kadencijos turi kaip tik priešingą poveikį stabilumui: dabar bet kuris biudžetinės įstaigos vadovas gali būti atleistas bet kada darbdavio iniciatyva (Darbo kodekso nuostata), o įvedus kadenciją politikams visgi tektų palaukti, kol kadencija baigtųsi.

„Zanačka“ kaip kertinis viešojo sektoriaus veiklos elementas

Kartais net nepagalvojame, kiek dar šiandien mūsų vienus ar kitus veiksmus ir valstybės veikimą ar neveikimą lemia dešimtmečiais (o gal šimtmečiais) formuotos elgsenos tradicijos. Kartais tie reiškiniai neturi net tinkamo lietuviško atitikmens. Čia galima tik pastebėti, kad kaip neturime tinkamos sąvokos išreikšti anglosaksišką žodį performance (performance management versdami veiklos vadyba kažkur prarandame našumo ir veiksmingumo atspalvius, o kartu neapleidžia jausmas, kad antroji šio žodžio reikšmė – spektaklis, yra kur kas labiau suprantama mūsų vadybos sistemoje), taip nėra tinkamo vertimo rusiškam žodžiui zanačka ( rus. Заначка). Savo esme šis žodis reiškia nuslėptus resursus juodai dienai ir šiandieninėje mūsų kalboje būtų artimiausias šešėliui. Galima būtų tai lyginti su rezervu, tačiau apie rezervą (pvz. Vyriausybės rezervą) žino visi, todėl kiek jį besaugotum, visada atsiras norinčių ir gebančių jį ištuštinti. Slaptu fondu gali pasinaudoti tik jį sukaupęs asmuo, o jį nusavinti paprastų būdų nėra. Patys rusai labai detaliai aprašo tokio elgsenos modelio atsiradimą (žr.: Прохоров А. П., Русская модель управления), kaip atsaką į nenuspėjamą aplinką (kur žaidimo taisyklės gali pasikeisti per naktį) ir lygiavą (bet kokių konkurencijos apraiškų slopinimą žemesniame hierarchijos lygyje).

Todėl galima pasižiūrėti, kaip šis vadybinis šešėlis mūsų gyvenime transformuojasi į kitus pavidalus viešojo valdymo institucijose ir jose atsiranda šešėliniai resursai. Bendruoju atveju resursus galima suprasti kaip veiklai skiriamus finansinius išteklius, tad ir vadybinį šešėlį turėtų sudaryti paslėpti finansiniai resursai. Tačiau tokią elementarią gudrybę jau seniai perprato biudžeto formuotojai ir pabandė nuo tokios idėjos atgrasyti reikalavimu kiekvienais metais grąžinti visus finansinius išteklius, kurie nebuvo išleisti (čia ir skuboti pirkimai gruodžio mėnesį, ir darbo užmokesčio fondo likvidavimas, išmokant visiems vienodas premijas). Beje, valstybės įmonėms ši biudžetinė taisyklė nėra taikoma, todėl joms atsargas kaupti yra šiek tiek paprasčiau. Čia galima visus įmonių vadovus graudenti, kad nuosavas kapitalas yra brangesnis nei skolintas, tačiau kalba eina ne apie kažkokį abstraktų kapitalą, o apie galimybę disponuoti labai konkrečiais ištekliais (ir to nei vienas vadovas savo noru nėra atsisakęs). Taigi, kai tiesiogiai kaupti finansinius resursus neišeina, tenka ieškoti kitų galimybių, t.y. dauginti turtą ir darbuotojus. Turtas gali būti suprantamas kaip geresnis pastatas, organizacijai priklausantis automobilis, prabangesni baldai ir t.t. Todėl tokių dalykų perskirstymas tarp institucijų, nepaisant, kad viskas įsigyta už tų pačių mokesčių mokėtojų pinigus, suprantamas kaip bjaurus eksproprijavimas. Panašiai veikia ir darbuotojų „auginimo“ mechanizmas. Kadangi pas mus suprantama, kad pinigų turi būti tiek, kiek yra darbuotojų, o ne tiek darbuotojų, kiek yra pinigų (čia galima būtų priminti ir kai kuriuos Konstitucinio Teismo išaiškinimus), tai svarbiausia yra išsirūpinti kuo didesnį pareigybių skaičių. Neužimtos pareigybės savo ruožtu ir formuoja tą šešėlinį rezervą, kuriuo disponuoja organizacijos vadovas. Čia tampa labai aiškus ir pateisinamas vadovo pasirinkimas ne siekti didesnio darbo našumo (su mažiau darbuotojų padaryti daugiau), o elgtis kaip tik atvirkščiai, formuojant našumo rezervą. Taigi čia šešėlinis rezervas reiškia ne ką kitą, o išteklių ir resursų nukreipimą nuo tiesioginės veiklos. Kokybės valdymo teorijoje toks rezervas įvardinamas švaistymu.

Tokia sistema labai įdomiai reaguoja į krizines situacijas, ypač finansinių išteklių sumažėjimą. Patirtis daugelį vadovų išmokė, kad šešėlinio rezervo atskleidimas ir atidavimas bendram labui niekad nėra pasiteisinęs, o krizės suvaldymas, jei krizė tiesiogiai nesisieja su organizacija ir jos vadovu, yra kažkieno kito reikalas. Tai, kaip viešasis sektorius Lietuvoje reagavo į 2008 m. krizės suvaldymo priemones ko gero galėtų būti gera šešėlinio rezervo gyvybingumo iliustracija. Tačiau tai tik pasekmė, o ne priežastis. Priežasčių reikėtų ieškoti vadovų baimėje likti pralaimėjusiais, praradusiais šešėlinį rezervą, ir gavusiais dar vieną patvirtinimą apie besitęsiančią piktų kėslų politiką "iš viršaus". Iš kitos pusės, norint gauti taupymo efektą, neišvengiamai reikia rasti būdų nusavinti minėtą rezervą. Paradoksalu, tačiau kuo labiau norima sutaupyti, sumažinti valstybės tarnautojų ir institucijų skaičių, tuo išradingesni metodai taikomi tokias iniciatyvas neutralizuoti. Tad čia paprastas ekonomistų viešojoje erdvėje siūlomas kelias "sumažinsime ir sutaupysime" tiesiog neveikia (tai išbandyta ne vieną kartą ir ne tik Lietuvoje). Todėl norint rimtų pokyčių reikėtų pradėti galvoti ne kaip gudriau atimti, o kaip suteikti galimybes dirbant efektyviau susidariusį taupymą legaliai palikti pačiai organizacijai ir jos darbuotojams. Regis, tai yra vienintelis kelias, kuris „zanačka“ grįstus santykius leistų transformuoti į realiai veikiančią „performance management“ sistemą. Pradžia galėtų būti visai paprasta, - užtektų leisti sutaupytą dėl pareigybių mažinimo darbo užmokestį mokėti likusiems darbuotojams.